Áreas Protegidas

Hay en la Argentina trescientas sesenta Áreas Protegidas (AP), entre las que cuentan los parques nacionales, otras unidades a cargo de la Administración de Parques Nacionales (APN) y un número mucho mayor de áreas a cargo de otros órganos de gobierno –nacionales, provinciales o municipales–, de ONG y particulares. Estas áreas protegen sitios silvestres que son muestras donde se conservan la diversidad de vida y los recursos naturales, así como también los recursos culturales asociados. 

Al presente, las trescientas sesenta AP comprenden 18.936.000 ha, una extensión casi tan grande como la Mesopotamia, un 6,78% del territorio nacional, según la base de datos actualizada en 2004 del Sistema de Información en Biodiversidad (SIB) de la APN. De esas AP, treinta y cuatro son de jurisdicción nacional, a cargo de la APN, y abarcan 3.668.400 ha, es decir, un 1,31% del territorio argentino. 
Si bien en el último lustro (2000-04) la superficie total de las AP creció en 3.429.000 ha, lo que representa un 18% de incremento, la citada proporción territorial actual es aún insuficiente, pues en ámbitos internacionales se recomienda un 10% de superficie protegida de cada país o región (o más de un 15%, si se considera toda la gama de categorías de protección) y el promedio mundial terrestre se ubica actualmente en torno al 11% (COP 7-CDB, 2004). A ello se suma que esta cobertura media es de distribución sumamente desigual entre ecorregiones donde varias de aquéllas adolecen una extrema insuficiencia (tienen menos del 5% protegido) como la Pampa, el Espinal, los Campos y Malezales (Corrientes), el Chaco Húmedo, el Chaco Seco y el Monte (Tabla 1).
Además, se debe considerar que ese 6,78% de AP comprende una gama de distintas categorías de manejo en que se clasifican. Más de tres cuartas partes de su extensión (78%) pertenecen a categorías llamadas “de protección parcial”, como las reservas de uso múltiple y partes de las reservas de biosfera. Este tipo de protección permite la presencia de población y el aprovechamiento ordenado de los recursos naturales –ganadería, uso forestal, caza (UICN, 1994). Son pocos los casos en que tales usos están ordenados efectivamente, lo que supone distintos grados de deterioro del capital natural, aun dentro de las AP. Las áreas de protección total o estrictas son casi, en su totalidad, de dominio estatal, sin población ni uso extractivo, y comprenden apenas algo más del 1% del territorio (es decir, el 22% del área protegida total). 
Por otro lado, la protección efectiva que reciben las áreas es, en gran parte, deficiente. Si se toma en cuenta un indicador muy elemental de efectividad como el control de terreno, el banco de datos del Sistema Federal de Áreas Protegidas (SIFAP) que opera la APN registra que un 44% de toda la superficie declarada bajo protección no posee control de terreno alguno, que un 37% tiene control insuficiente y que sólo el 19%, un control mínimo aceptable. Entre estas últimas se cuenta la mayoría de los parques y de las reservas nacionales que son, en general, las AP–relativamente–  mejor cuidadas, aunque eso no supone autosuficiencia a largo plazo ni una garantía de viabilidad ecológica para los ecosistemas que protegen.
Los sistemas provinciales de APtienen, en general, carencias muy fuertes en su administración, tanto en lo que se refiere a presupuesto, equipamiento, recursos humanos y capacidades como en lo que respecta a lo jurídico y regulatorio. Son muy pocas las administraciones provinciales que cuentan con cierto desarrollo institucional para el control y el manejo de sus AP, como en el caso de Misiones y Chubut.  
Este débil panorama institucional en nada ha mejorado en los años recientes, mientras las amenazas que atentan contra la biodiversidad se agravaron a ritmos vertiginosos en varias regiones del país. El fenómeno, quizá, más prepotente es la deforestación en regiones boscosas o, en general, la conversión de hábitat naturales con destino a la agricultura (Chaco, Selva Paranaense, Selva Pedemontana de las Yungas, Espinal, Pampa) y a las plantaciones forestales (Selva Paranaense, Campos y Malezales, Espinal Mesopotámico). 
Este proceso, que se da sin planificación alguna, tiene dos consecuencias graves para la conservación de la naturaleza. Por un lado, avanza en muchos casos hasta los límites mismos de las AP, como está ocurriendo en parques nacionales como Copo, Chaco o Iguazú. Si llegan a quedar aislados, dado su tamaño chico o mediano, esos parques perderán con el tiempo una parte importante de su biodiversidad. Por el otro lado, la irregular fragmentación del hábitat silvestre fuera de las APanula la oportunidad para crearlas en el futuro. Los remanentes de un cierto tipo de bosque que en un momento determinado hayan podido sobrevivir al desmonte suelen quedar en fragmentos de tamaño y formas tan irregulares, que son inservibles para crear en ellos AP viables.
Estos cambios vertiginosos en el uso del territorio, ligados al cambio climático que se registra a nivel planetario, han obligado a repensar la todavía necesaria estrategia de ampliación del sistema de AP. Se entiende que el procedimiento de crear nuevas AP dispersas en diferentes sitios de una región –aunque seleccionadas por su valor de conservación– no asegura a largo plazo la conservación de la biodiversidad. Hoy se cuenta con categóricos fundamentos científicos (Bennett, 1998; Fahrig, 2003) acerca de la pérdida de la biodiversidad en áreas silvestres aisladas. Cuando una de estas AP, por un determinado disturbio (natural o provocado) sufre la extinción de una o varias especies de su elenco, nunca será repoblada por individuos de la misma especie provenientes de las vecindades si el espacio a sortear constituye una barrera infranqueable, como lo son las rutas, las zonas de cultivos o las zonas urbanas.   
La estrategia con la que se intenta superar esta circunstancia se basa en dos criterios principales: de “amortiguamiento” y de “conectividad biológica”. El primero privilegia la conformación de agrupamientos espaciales de APde distinta categoría, complementarias entre sí, de modo tal que las de protección estricta gocen del efecto amortiguador de un entorno de áreas de protección parcial (modelo Reserva de Biosfera). Asu vez, con este criterio se pretende que aquéllas sirvan de fuente de recolonización de las fracciones que sufren la extinción local de las especies por disturbios antrópicos. El segundo criterio procura configurar corredores ecológicos entre APseparadas como franjas de territorio en las que se adopten medidas de especial concertación y fomento respecto de sus propietarios u ocupantes, para que reduzcan la conversión del hábitat y lo manejen a niveles compatibles con la supervivencia y la movilidad de las poblaciones silvestres. 
La V Conferencia de las Partes del Convenio de Diversidad Biológica adoptó el llamado “enfoque ecosistémico” (COP5- CDB, 2000), que avala aquella estrategia y concibe la conservación in situ como una gestión de las APestrictas integrada a la de amplias extensiones del paisaje del que es parte integrante.          
Inevitablemente, la aplicación de aquella estrategia sobre la base de este enfoque hace necesario buscar las formas de extender la conservación a tierras privadas u ocupadas por pobladores rurales, e implica adoptar criterios de gestión “más allá de los límites” de las AP, más complejos y ambiciosos que los tradicionales, pero con perspectivas mucho mayores de inserción y consenso dentro de la comunidad (nacional y local). Entre estas premisas podemos destacar:      

• Gestión territorial mixta o concertada y apertura a la participación social. • Mejora y fomento de modelos y prácticas de uso de los recursos locales. • Distribución compartida de los costos y los beneficios de la conservación con la población involucrada. • Planificación biorregional como parte del ordenamiento territorial. • Coordinación y cooperación entre jurisdicciones y otros ámbitos de gestión.
Acontinuación, se hace referencia a una breve fundamentación de estos criterios y los avances que hubo en el último lustro acerca de su aplicación en diversos casos concretos.
Gestión territorial mixta o concertada y apertura a la participación social. Lograr objetivos de conservación en amplios territorios de entorno y conexión ligados a AP requiere de acciones e instancias de participación, concertación y capacitación, tanto con pobladores y propietarios como con autoridades y representaciones locales y regionales. A título de ejemplos, la APN ha reactivado en los últimos años el funcionamiento de las Comisiones Asesoras Locales (CAL) de los parques, con la participación de representaciones de gobiernos provinciales y municipales, no gubernamentales, sectoriales y sociales. Varias de las reservas de biosfera (RB) del país han constituido su comité de gestión como ente administrador mixto, entre las autoridades y las representaciones locales involucradas. En la RB Yungas, la de más reciente creación (2002), el comité se organizó con anterioridad y participó en el proyecto de constitución de la misma. Dada su gran extensión (1.350.000 ha), hoy funcionan cuatro comités zonales en las provincias de Salta y Jujuy (ver Lomáscolo y Malizia en este volumen).
Mejora y fomento de modelos y prácticas de uso sustentable. La inserción de objetivos de conservación en el manejo de tierras productivas comprometidas en las funciones de amortiguación y conectividad supone poner un esmero considerable en ordenar el uso de los recursos naturales. El frecuente deterioro de su productividad y “habitabilidad” (para la vida silvestre) se debe a la sobreexplotación sin manejo alguno que se hace de ellos. Aplicar buenas prácticas de manejo detiene el deterioro y mejora la renta agregada de la oferta múltiple de bienes y servicios de la biodiversidad (incluido el ecoturismo), y reduce la brecha que la separa de la rentabilidad de los cultivos. Los modelos y las técnicas del manejo de ecosistemas (trátese de bosques, matorrales, pastizales o humedales), con uso múltiple y sustentable de sus productos y el procesado local de éstos, representan una tecnología especializada de escaso desarrollo al presente. Debe promoverse la investigación sobre la dinámica y el manejo de los ecosistemas y de sus componentes útiles, a fin de mejorar los ingresos del poblador o propietario rural y, además, para consolidar y perfeccionar su patrimonio cultural tradicional de conocedor y usufructuario de los recursos de la naturaleza (en vez de desplazarlo, como hace en muchos casos el modelo agrícola intensivo). En los últimos años, la APN emprendió proyectos de “actividades sustentables” para pobladores de las zonas de amortiguación de varios parques, en particular de los vincula
dos al Proyecto GEF (Global Environment Facility)de Conservación (Quebrada del Condorito, San Guillermo, Copo); zonas que las respectivas provincias declararon reservas de categoría no estricta (Reserva de uso múltiple, Reserva hídrica, etc.). La Fundación Vida Silvestre Argentina (FVSA) ha orientado en muchos casos su programa de Refugios de Vida Silvestre a experiencias de uso sustentable de recursos silvestres (ver Moreno et al. en este volumen). La Fundación Hábitat & Desarrollo de Santa Fe impulsa la creación de reservas privadas con manejo silvopastoril de montes y sabanas en el Espinal y el Chaco Húmedo.        
Distribución compartida de los costos y los beneficios de la conservación con la población involucrada. La cobertura de los costos de la conservación no radica en la mera voluntad política de la autoridad de asignarle el adecuado presupuesto a las AP, sino en reconocerles a las mismas –sean públicas o privadas– un derecho conceptual o, si se quiere, “doctrinario” a percibir una remuneración por los servicios ambientales que brindan. Se trata de servicios recreativo-turísticos, de protección de las cuencas y de las fuentes de agua potable y de riego, de protección de la biodiversidad, de sumidero de carbono (no emisión de gases de efecto invernadero), etc. El pago por la prestación de estos servicios ambientales tiene un carácter muy diferente al de un subsidio, dado que es la forma en que la sociedad toda comparte con el particular el lucro cesante o diferido que “le cuesta” mantener y ordenar el uso de tierras en su condición silvestre. Es una herramienta clave a la que debe darse la correcta forma jurídica para que pueda ser aplicada en tierras privadas de AP no estrictas. Cierta legislación provincial sobre APde reciente sanción, como la de Chubut, Misiones y Salta, ha introducido incentivos a la constitución de reservas privadas, pero hasta hoy ha sido aplicada a casos muy contados o directamente no ha sido aplicada. Sin embargo, el concepto de servicios ambientales se está introduciendo en la estrategia de conservación de varios países del continente (e.g., Costa Rica, México, Colombia).
Planificación biorregional como parte del ordenamiento territorial. Sobre la base de lo visto anteriormente, es evidente que la necesaria expansión del sistema de AP debe gestarse en el marco de una planificación biorregional, así definida cuando incorpora la valoración de la biodiversidad como elemento de decisión determinante en el ordenamiento del territorio. Recientemente se han hecho estudios de identificación de áreas prioritarias para la conservación, en el país y en las ecorregiones amenazadas, en particular, que sirven de base informativa para la planificación de nuevas AP y corredores. La FVSA impulsó y coordinó, con el apoyo de ONG internacionales, estudios de este tipo sobre el Gran Chaco y los Pastizales templado-subtropicales (ver Herrera y Martínez Ortiz, y Miñarro et al. en este volumen). Aves Argentinas los hizo para la identificación de Áreas de Importancia para la Conservación de Aves (AICA) en todo el país. Entretanto, han avanzado en el último lustro gestiones de creación de grandes espacios protegidos en algunas provincias: Reserva de Biosfera Yungas (2002) en Salta y Jujuy, Reserva de Recursos del Impenetrable Chaqueño (2004, casi 1.000.000 ha aún sin delimitar) en Chaco, los Sitios Ramsar (humedales) como Jaaukanigas (2001, 492.000 ha) en Santa Fe y los humedales del Chaco (2003, 508.000 ha) en Chaco. Se trata de APdeclaradas, cuya instrumentación efectiva es incipiente o no se inició aún. La APN impulsa la iniciativa de los “corredores chaqueños”, junto con algunas provincias de la región, y busca coordinar territorialmente (instancia integradora aún faltante) la referida base de información, los proyectos de nuevas AP y los proyectos de desarrollo regional (e.g., el Plan Estratégico de Acción del Río Bermejo).
Coordinación y cooperación entre jurisdicciones y otros ámbitos de gestión. A partir de 2003 se ha comenzado a estructurar, con la firma de un convenio tripartito entre la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable SAyDS, la APN y el COFEMA(Consejo Federal de Medio Ambiente, como representante de las provincias), el Sistema Federal de Áreas Protegidas (SIFAP), cuyo funcionamiento como ente federal articulador entre las administraciones provinciales y nacionales en esta competencia se encaminó bajo la dirección de un comité ejecutivo, coordinado en un primer período por la APN. Tiene previsto incorporar aportes de la sociedad civil en un futuro cercano. Este ente federal retomó las funciones de coordinación, cooperación y planificación conjunta entre jurisdicciones (cuyo antecedente fue en los años 80 la Red Nacional de AP), totalmente faltantes en el país (motivo, en parte, por las deficiencias arriba analizadas), y sumó sinergia a los esfuerzos individuales en marcha.


LAS ÁREAS PROTEGIDAS DE LA ARGENTINA Por: Rodolfo Burkart Administración de Parques Nacionales (APN). rburkart@apn.gov.ar